某公司诉沈阳市规划和国土资源局某分局撤销行政处理决定纠纷案

行政法与政府法律

2025-12-24

【关键词】
行政/撤销行政处理决定/成交确认书解除/具体行政行为
【裁判要点】
国有建设用地使用权的出让人为市、县人民政府国土资源行政主管部门，以拍卖方式确定出让地块的竞得人后，具有与其签订成交确认书的职权。土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。国土资源行政主管部门有权作出解除《成交确认书》行政处理决定，该决定亦属于行政行为，因该行为引起的争议应当通过行政诉讼的途径解决。
《拍卖成交确认书》属于签订出让合同的前置程序，其内容构成出让合同的一部分。故，《拍卖成交确认书》的解除应按照《合同法》的相关规定调整。双方在《拍卖成交确认书》中约定违约责任条款，并竞得人逾期未支付土地出让金的，国土资源行政主管部门有权单方解除成交确认书，根据《中华人民共和国合同法》第九十三条第二款之规定，国土资源行政主管部门具有约定解除权，有权依约作出解除《拍卖成交确认书》行政处理决定。
【基本案情】
2013年1月15日，沈阳市规划和国土资源局某某分局（某分局）（以下简称“某规土局”）发布案涉地块的拍卖须知。2013年1月29日某公司向某规土局递交竞买申请书，某公司就按照《拍卖成交确认书》规定的期限付款，《国有建设用地使用权出让合同》签订，逾期付款滞纳金以及延期付款取消竞买人资格等相关事项作出承诺。
2013年1月30日，某公司竞得案涉地块，某公司与某规土局签订《某某区（某新区）DL-12064号SHN08-03-09地块拍卖成交确认书》（以下简称《成交确认书》），《成交确认书》对土地成交价款及付款进度、《国有土地使用权出让合同》签订及逾期付款违约责任明确约定。《成交确认书》当日某公司交纳竞买保证金1400万元。
《成交确认书》签订后，某公司未按约定的期限交纳剩余的土地出让金。某规土局先后通过当面送达、邮寄送达、报纸公示等送达方式向某公司催缴，某公司仍至今未予缴纳剩余的土地出让金，亦未按约定的期限与某规土局签订《囯有土地使用权出让合同》。
2018年3月9日某规土局作出解除DL-12064SIN08-03-09地块《成交确认书》行政处理决定，解除与某公司签订的《成交确认书》，取消某公司竞买人资格，没收某公司缴纳的竞买保证金1400万元。某公司不服该行政处理决定将某规土局诉至沈阳市大东区人民法院。
【裁判结果】
沈阳市大东区人民法院作出（2018）辽0104行初298号《行政判决书》，判决驳回原告某公司的诉讼请求。
某公司不服一审判决上诉至沈阳市中级人民法院，沈阳市中级人民法院作出（2019）辽01行终345号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持原判。
【裁判理由】
原审法院认为，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二条第二款规定，国有建设用地使用权的出让人为市、县人民政府国土资源行政主管部门。被告作为沈阳市某区的国土资源行政主管部门有权对其辖区内的国有建设用地使用权以招标、拍卖、挂牌出让方式确定国有建设用地使用权人。第二十条第一款，“以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金，转作受让地块的定金。出让人应当向中标人发出中标通知书或者与竞得人签订成交确认书。”被告以拍卖方式确定案涉地块的竞得人某公司后，具有与其签订成交确认书的职权。
最高人民法院《关于土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为性质的答复》【2009】行他字第55号，“土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为属于行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”最高人民法院行政审判庭《关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》（2010）行他字第191号，“土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”本案中，被告有权作出解除DL-12064SHN08-03-09地块《成交确认书》行政处理决定，该决定亦属于行政行为，因该行为引起的争议应当通过行政诉讼的途径解决。
国土资源部《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》规定，土地出让成交后，必须在10个工作日内签订出让合同。本案中，被告发布的拍卖须知以及原、被告签订的《成交确认书》中均规定了地块竞得人应在地块成交之日起十个工作日内与沈阳市规划和国土资源局某某分局签订《国有建设用地使用权出让合同》。可见，《成交确认书》属于签订出让合同的前置程序，其内容构成出让合同的一部分。故，《成交确认书》的解除应按照《合同法》的相关规定调整。《中华人民共和国合同法》第九十三条第二款，当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。第九十四条，有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（三）当事人一方延迟履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方延迟履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的。本案中，原、被告双方签订的《成交确认书》约定了竞得人缴纳土地价款的时间、延迟付款的最终时限以及竞得人不能按期缴纳土地价款经催缴后仍不能支付土地价款，解除权人可以解除《成交确认书》。现某公司在约定支付土地价款的期间未能按期支付，且经被告多次催缴的情况下仍未能缴纳土地出让金，解除权人沈阳市规划和国土资源局某分局依约作出解除DL-12064SHN08-03-09地块《成交确认书》行政处理决定并无不当。
二审法院认为，原审法院认定被上诉人具有作出本案行政处理决定的职权正确，本院予以确认。本案中，双方当事人签订的《成交确认书》约定了竞得人缴纳土地价款的时间、延迟付款的最终时限以及竞得人不能按期缴纳土地价款经催缴后仍不能支付土地价款，解除权人可以解除《成交确认书》。现某公司在约定支付土地价款的期间未能按期支付，且经被上诉人多次催缴的情况下仍未能缴纳土地出让金，解除权人沈阳市规划和国土资源局某分局依约作出解除DL-12064SHN08-03-09地块《成交确认书》行政处理决定并无不当。原审判决驳回上诉人的诉讼请求符合法律规定。上诉人的上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。
【相关法条】
最高人民法院行政审判庭《关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》（2010）行他字第191号
《中华人民共和国合同法》第九十三条当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同
《中华人民共和国合同法》第九十四条有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行。
【律师观点】
承办律师认为，某区规土局具有作出《解除成交确认书决定》具有职权依据，有权以行政决定方式行使解除权。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二条规定，国有建设用地使用权出让人为市、县人民政府国土资源行政主管部门；根据第二十条第一款规定，以招标、拍卖或挂牌方式确定中标人、竞得人后，出让人应当向中标人发出中标通知书或与竞得人签订成交确认书。案涉地块位于沈阳市某区行政区划内，某规土局为某区国土资源行政主管部门，依据前款规定，具有与该地块竞得人某公司签署《成交确认书》的职权。
根据案涉地块拍卖文件之《拍卖须知》违约责任条款规定及双方签署的《成交确认书》违约责任条款规定，某公司逾期支付土地价款超过60日，经催交后仍不能支付土地价款的，某规土局基于上述约定具有约定解除权，并根据《合同法》第九十四条之规定具有法定解除权，故某规土局有权解除成交确认书。
根据《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》【2010】行他字第191号，土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。鉴于某规土局与某公司签署成交确认书行为属于具体行政行为，故依法解除成交确认书依然属于具体行政行为，某规土局应以行政决定方式行使解除权。
某规土局作出《解除成交确认书决定》不属于行政处罚决定，无需履行行政处罚程序。《行政处罚法》规定，对于公民、法人或其他组织违反行政管理秩序的行为，给予行政处罚，且行政处罚种类法定。某规土局作出解除成交确认书行政决定是某规土局依法行使解除权的体现，鉴于最高院批复认定某规土局签署成交确认书的行为属于具体行政行为，且行政诉讼法修改后首次提出行政协议并纳入行政诉讼受案范围，故某规土局行使解除权、解除成交确认书的行为同样属于行政行为，应以行政决定的方式行使解决权。因此，某规土局作出《解除成交确认书决定》不属于行政处罚决定，无需履行行政处罚程序。

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