（本论文荣获辽宁省法学会破产法研究会2022年年会优秀论文三等奖）

 

内容提要：以往破产法论坛上对破产在法律业务技术层面研讨的较多，而在法律与政治的结合上研讨鲜见。习近平总书记强调要以政治意识观察、认识经济社会发展现象，党的二十大报告突出强调总体国家安全观、“推动国家安全体系和能力现代化”，为此，本文试图从法律与政治的统一性上分析以政治意识引领企业破产的必要性、以政治意识引领企业破产的主要内容以及以政治意识引领企业破产的组织实施，以便更好地应对即将到来的新的一轮企业破产浪潮，完善统筹发展和安全的企业破产工作长效机制 。

关键词：政治意识；国家安全观；法律与政治统一性；企业破产方向、规模、节奏；企业破产方式；企业破产重点对象；企业破产工作联席会议。

 

   

伴随新冠疫情、俄乌战争和美元加息三种影响叠加，我国经济发展面临巨大下行压力，大量企业步入困境，经营维艰，亏损严重，新的一轮破产浪潮逐步到来。在此情况下，以政治意识引领《企业破产法》实施，维护我国发展和安全大局，就是摆在我们面前的一项重要课题。

   一、以政治意识引领《企业破产法》实施的必要性

   （一）以政治意识引领《企业破产法》实施是实现法律与政治统一性的必然要求。

   企业不能清偿到期债务，且资不抵债，或者企业不能清偿到期债务，且明显缺乏清偿能力，就可以申请法院受理以致宣告破产，企业就可以进入破产程序。在管理人的操作下，企业或者轻装上阵，起死回生；或者烟消云散，清算退场。从表面上看，企业破产就是依照破产法程序、实体推进即可，似乎只是一个简单的法律问题。但是，从实质上而言，企业破产绝不是一个单纯的法律问题，它既是一个法律问题，也是一个政治问题。

   习近平总书记在十九届中央政治局第二十七次集体学习时讲话中指出，“完整、准确、全面贯彻新发展理念，是经济社会发展的工作要求，也是十分重要的政治要求。改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军，样样是政治，样样离不开政治。党领导人民治国理政，最重要的就是处理好各种复杂的政治关系，始终保持党和国家事业发展的正确的政治方向”，习近平总书记这一重要讲话，对企业破产工作当然适用，是应对即将到来的企业破产浪潮，把握当前的企业破产面临的形势，揭示企业破产工作的实质，明确做好企业破产工作措施的强大思想武器。

   当前的企业破产工作既是一个法律问题，也是一个政治问题，是因为法律具有天然的为政治服务的属性。按照马克思主义法的本质的观点，法是统治阶级意志的反映，法属于上层建筑，它既是占社会统治地位的经济基础决定的，也必须反过来为这个经济基础服务。我国作为中国特色社会主义国家，占社会统治地位的经济基础是生产资料公有制为基础的社会主义生产关系。这样一个经济基础，产生了中国特色社会主义法律体系，也产生了以中国共产党领导为标志的中国特色社会主义政治。一方面，党领导人民治国理政，必然以法律为武器，法律要发挥出固根本、稳预期、利长远的作用，在法律实施中体现出党的领导。

   另一方面，政治应当在法律框架内开展。我们国家的法律是在党领导下制定的，反映了人民的意志。反过来，党应当率先垂范、遵守法律，在法律框架内治国理政。这就是法律与政治的统一性。

   法律与政治的统一性要求以政治意识引领企业破产工作，按照党的大政方针、按照党对于企业破产工作的指示精神，统筹谋划，精准施策，切实做好企业破产工作。

   （二）以政治意识引领《企业破产法》实施是落实总体国家安全观的必然要求。

   2014年4月15日，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上指出，必须坚持总体国家安全观，这就是以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，走出一条中国特色国家安全道路。这就是总体国家安全观的基本内涵。党的二十大报告进一步提出了“推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定”的要求。显然，企业破产工作乃至整个《企业破产法》的实施与贯彻落实总体国家安全观息息相关。我们应当在总体国家安全观指引下，全面审视和把握当前的企业破产工作乃至整个《企业破产法》的实施。

   首先，应当明确当前的企业破产工作乃至整个《企业破产法》实施是总体国家安全观指向的重点，是国家安全体系和能力现代化重要一环。企业破产是一项造成社会震动极大的又不得不实施的法律行为，它将使众多的债权人财产一夜之间所剩无几，将使金融机构倒闭风险迅速增加；它将使众多的职工一夜之间变成失业者，并连带千万个家庭陷入困境。然而，完善社会主义市场经济体制，保持经济的持续稳定发展必须建立这样的优胜劣汰的制度，而这种制度的消极负面作用必然地会给国家安全带来风险。特别是，在国际、国内经济萧条因素叠加汇聚情况下，企业破产浪潮到来是大概率事件，由此给国家安全带来的巨大冲击将明显升高。

其次，应当以总体国家安全观为指导，明确当前的企业破产工作乃至《企业破产法》实施总体要求和有效对策。我们应当认识到，当前的企业破产直接涉及到社会安全、经济安全，间接涉及到政治安全、人民安全。我们应当预测到当前的企业破产对社会安全和经济安全可能产生的影响和表现，并未雨绸缪，准备好相应工具和对策；也应当预测到可能对政治安全和人民安全产生的冲击，并做好相应的准备。即使备而不用，也比冲击到来仓促应对好得多。

（三）以政治意识引领《企业破产法》实施是坚持人民主体地位的必然要求。

坚持人民主体地位是全面依法治国的重要原则，也是《企业破产法》依法有序实施的重要保障。这一原则的基本内涵就是，人民是依法治国的主体和力量的源泉，必须使人民认识到法律既是保障自身权益的有力武器，也是必须遵守的行为规范。这一原则投射到当前的企业破产工作乃至《企业破产法》的实施，要求我们对于凡是由破产而带来利益格局调整的不同群体，包括债权人群体、职工群体等，既要把它们看成是破产实施的对象，更要把他们当作破产实施的主体。应当向他们耐心地讲解法律、说明现状，及时向政府反映他们的诉求，帮助他们解决在破产中遇到的各种困难，在破产操作选择上尽量向有利于减少这些群体损失方式上努力，争取取得他们的理解和支持。从而，使得企业破产中各相关主体，相互配合，相互理解，形成合力，保证破产操作平稳有序进行。

二、以政治意识引领《企业破产法》实施的主要内涵

（一）以政治意识引领把握企业破产的方向、规模和节奏

企业破产的方向，是《企业破产法》实施中的第一要素。企业破产是一项维护市场良性竞争秩序有效制度，通过企业破产，实现优胜劣汰，将那些在竞争中失败了的市场主体，或者被清理退场，或者引进战略投资者，轻装上阵，起死回生。这是破产制度实施的唯一正确方向。然而笔者发现，一些地区、单位，包括一些国企单位，他们利用自身的关联企业，或者利用自身与政府的紧密联系，将一些优质资产事先转移、“划拨”出去，将一些劣质资产和老弱病残职工重组，然后将其“一破了之”。名曰破产，实则逃债。这是一股企业破产中的逆流，必须得以及时发现和纠正，否则，会将企业破产引向歧途。

企业破产的规模，是一项对国家安全有重大影响的因素。特别是在当前企业破产浪潮到来之际，有意识地控制破产企业的规模是实现国家安全的题中之义。一方面，破产企业的数量规模绝非越多越好，绝非有多少符合条件的就破产多少。另一方面，应当坚决反对以维护国家安全为名，拒绝、阻碍符合破产条件的企业依法破产，甚至积累大量的“僵尸企业”。某个地区、某个行业、企业破产绝不能任其自然，必须在总体国家安全观指引下，寻求符合国家安全要求的破产企业的最佳数量平衡点。首先，应当从经济安全角度来审视破产企业的数量。一个地区一年内企业破产数量应当以该地区经济安全的风险可以承受的规模为限，而这一经济安全风险承受度应当考虑该地区的金融风险、产业链供应链风险等因素。其次，应当从社会安全角度来审视破产企业的数量。一个地区一年内企业破产数量上限应当测算这些破产企业职工失业人员数量，进而掌握可能导致的当地实际失业率水平，以不超过当年该地区调查失业率指标为限。

企业破产的节奏，就是企业破产的时间频率，以及在同样时间内同时破产企业有多少。节奏的掌握是一项艺术，节奏紊乱无序就会引起社会的混乱，节奏平稳有度也会奏出企业破产重生的华美乐章。

（二）以政治意识引领把握企业破产的方式选择

我国《企业破产法》规定了三种破产方式：破产清算、破产重整和破产和解。从国家安全角度来看，破产清算，就是企业法人的“死亡”，是破产的“退出制度”，造成的社会震动大，对社会稳定、经济运行带来较大影响。不到万不得已，不宜采用这种破产方式。破产和解，需要债务人请求债权人，就减免债务、延期还债等达成妥协。实施起来，债权人往往拒绝接受，难度较大。而破产重整，是破产“救治制度”主要体现，它将引进战略投资者，使得社会资源与破产企业存量资源结合，盘活优质资产，提高清偿比例，实现债务人轻装上阵，获得重生。这种破产方式最符合国家安全要求，是将破产工具发挥到极致的方式。特别是，这种破产方式，破产条件宽松，它在原来两个破产条件基础上，又增加了一个“明显丧失清偿能力可能性”的条件，使得一些困难企业还没有达到绝境时，只要流动性出现困难，即可申请破产重整。这种破产方式，申请人多元，既可以是债权人，也可以是债务人，还可以是出资额占债务人注册资本1／10以上的出资人，操作起来较为灵活。因此，应当大力倡导和积极引导，保证绝大多数企业破产都采用该破产方式。然而，应当注意的是，实施企业破产重整，需要两个前提条件，一个是该破产企业要有优质资产存量，具有盘活存量的物质基础，否则，只能选择破产清算；另一个是必须引进战略投资者，只有战略投资者投入较大增量资金，破产重整方能顺利进行。

在具体操作中，有一种策略性方法可供选择，这就是先申请破产清算，在管理人组织下再转为后续重整。这样一种策略性方法的好处是，容易说服债权人接受破产重整计划草案，因为引进战略投资者后，随着战略投资者将部分投资用于对债权人的债权清偿，清偿比例势必要比原来受理破产清算的清偿比例要高，普通债权人在表决该计划草案时投赞成票的可能性增大。

在破产重整操作中，还应注意，根据《劳动法》，企业职工中有五种情况的不得经济性裁员：（1）从事接触职业病危害作业的劳动者未进行离岗前职业健康检查，或者疑似职业病病人在诊断或者医学观察期间的。（2）在本单位患职业病或者因工负伤并被确认丧失或者部分丧失劳动能力的。（3）患病或者非因工负伤，在规定的医疗期内的。（4）女职工在孕期、产期、哺乳期的。（5）在本单位连续工作满15年的，且距法定退休年龄不足5年的。对这5种人，应当做好安置，不得解除劳动关系。并且，还应当尽量维持职工队伍就业稳定，实现平稳有序完成破产重整执行任务。

（三）以政治意识引领把握企业破产重点对象的识别。

破产重点对象指的是，对国家安全可能产生重大风险的破产企业。从历史的经验看，破产重点对象主要有三类：一是金融类企业的破产。近年来发生的金融企业破产案，例如包商银行破产案，2020年11月23日北京一中院裁定受理了包商银行破产清算一案。又如，2022年8月6日，中国银保监会原则同意辽阳农村商业银行股份有限公司、辽阳太子河村镇银行股份有限公司进入破产程序，沈阳市中级人民法院裁定受理两家银行的破产清算。从这三家银行破产经历可以看到，国家对其破产是十分审慎的，大都经历了接管、重组再到破产的过程。这是因为，这种对象破产关联到大量储户，也关联到银行融资这一经济命脉。搞得不好会对国家安全造成重大风险。二是特殊行业中的特殊企业的破产。例如当前的房地产开发企业龙头企业某大型房地产集团，在2021年7月暴雷，出现了资金流断裂现象，但是至今没有宣布破产。这是因为房地产开发企业，作为经济发展的支柱产业正在步入“房住不炒”转型阶段，特别是在当前中央强调“保交楼、惠民生”阶段，该地产集团是否破产绝非是一个法律问题，而是一个影响国家安全和社会稳定的重大政治问题，必须在经过风险评估、审慎论证、全面准备基础上才能确定。三是涉及债权人人数众多、债务巨大的企业破产，例如辽宁某集团的破产。该企业面向养殖户以加盟代养蚂蚁为名，骗取省内外老百姓巨额保证金，涉及养殖户群体极其庞大。2007年破产后曾引发数以万计养殖户参加的群体性事件，对全省社会稳定造成重大影响。

对于上述三类破产重点对象，应当在地方党委领导下，政府、法院、企业、社会等各方面参加，在总体国家安全观指导下做出精准识别，确定这类破产重点对象。然后，协调制定有效应对预案，并按此预案分工合作、有秩序、分步骤实施，确保这样企业破产平稳着陆。

三．以政治意识引领企业破产工作的组织实施

（一）提高认识，增强从不同角度做好企业破产工作的主动性思想是行动的先导，摒弃对企业破产工作的模糊认识是全社会包括党委政府重要任务，也是贯彻总体国家安全观的必然要求。

由于我国破产法律保护文化十分贫乏，全社会对企业破产工作的模糊认识十分普遍。例如，认为企业破产就是法院的事，就是一项依法个案处理的事，与党委政府以及社会各界无关；认为企业破产是一件“倒霉”的事，是一件不幸的“坏”事，越少越好；认为即使企业已经达到破产境地，不“破”比“破”好，能拖延一天就拖一天。等等。这些模糊认识是完善破产法律保护制度巨大障碍，是改善当前营商环境巨大短板，必须下力气予以厘清。

应当充分认识，企业破产工作，是社会主义市场经济体制中的“退出制度”和“救治制度”的综合反映，是改善营商环境实现招商引资重要条件，是推动产业调整促进技术进步有效平台，是对“善良的、不幸的”债务人救赎有效方式。它不是“坏”事而是一件好事。社会各界，包括党委、政府、法院、企业等，都应当对企业破产工作进行再学习、再认识，增强从各自角度做好企业破产工作的自觉性、主动性。

（二）加强领导，形成相互协调联动的长效机制。

党的领导是做好企业破产工作根本保证。应当在各级党委国家安全委员会麾下设立企业破产工作联席会议，负责统筹协调指导企业破产工作，其办公室与国安办合署办公。该联席会议，应当由本级党委政府的负责同志担任总召集人，法院、国资委、经信委、住建委、自然资源局、市场监督局、人民银行、银保监局、人社局、营商局、律师协会、工商联等为成员。该联席会议，应当建立会议制度，定期不定期召开会议，听取有关方面的汇报，制定破产工作规划，解决企业破产工作中遇到的重大问题，研究确定保证企业破产平稳实施的具体措施，并对各成员单位完成工作情况进行年度考核。从而，使党的领导体现在企业破产工作各方面和全过程，使各成员单位发挥好职能作用，在企业破产工作中形成相互协调联动的长效运行机制。

（三）完善管理人制度，发挥管理人承上启下、内外兼顾的枢纽作用。

管理人在企业破产工作中居于重要地位，党的领导、法律规定都要由管理人的操作加以落实。因此，管理人作用发挥的如何是破产预期目的能否实现的关键。

一是应当赋予管理人对外建议权。企业破产的特点决定了企业破产操作仅靠企业内部操作是无法完成的，破产操作必然需要政府及有关部门的支持帮助才能顺利实施。然而，《企业破产法》仅仅赋予管理人破产企业内部职能，对破产企业内部事务有管理、决定、执行权等，对涉及外部事务没有任何说法。即使管理人将需要政府支持事项向批准破产法院报告，由于府院联动制度的缺乏，也难以取得预期效果。因此，应当赋予管理人以对外建议权，遇有需要政府支持的难题，有权直接向政府及其有关部门报告情况、提出建议，求得问题的解决。

二是应当加强对管理人的培训。在当前管理人队伍参差不齐情况下，法院、破产管理人协会等机构应当加大管理人的培训，既培训业务技术层面的知识，也培训政治国家安全层面的知识，提高他们的素质和能力，以应对繁重企业破产工作需要。在此基础上，应当向职业管理人方向发展，建立管理人资质资格制度，将管理人纳入专业化、职业化轨道。

三是应当加强对管理人的实绩考核管理。由有关部门对管理人实际破产工作实行评价考核，公布考核结果，实行优胜劣汰。

 

作者简介：

陈少敏

 

中共党员，辽宁同方律师事务所高级顾问、海南分所律师。