国企混合所有制改革合规若干重点问题

2025-12-24

国企混合所有制改革合规若干重点问题

作者：马云鹤

背景

2020年6月30日，中央深化改革委员会第十四次会议审议通过《国企改革三年行动方案（2020—2020年）》，方案明确提出改革的目标、时间表和路线图，这是面向新发展阶段我国深化国有企业改革的纲领性文件。

2020年9月底，国务院对实施国企改革三年行动进行全面动员和部署，这标志着市场期待已久的国企改革三年行动全面启动。

2020年底至2021年初，各地区政府以国家层面的方案为基础和指导，陆续出台地方的行动方案，地方性的行动方案主要针对地方国有经济的特点，着力突破制约地方国企改革的阻力和障碍。

国企混合所有制改革基本操作流程

参照《中央企业混合所有制改革操作指引》，国有企业及所属各级子企业实施混合所有制改革，一般应履行以下基本操作流程：可行性研究、制定混合所有制改革方案、履行决策审批程序、开展审计评估、引进非公有资本投资者、推进企业运营机制改革。

以新设企业、对外投资并购、投资入股等方式实施混合所有制改革的，还应履行国有企业投资管理有关程序。

国企混改“合规”的关键节点

混改合规主要依据是《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国企业国有资产法》、《企业国有资产交易监督管理办法》、《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》及地方相关规定。按照基本操作流程，可以梳理出合规的关键节点，主要包括：

1.可行性研究阶段

（1）社会稳定风险分析与评估。按照国务院国资委《关于建立国有企业改革重大事项社会稳定风险评估机制的指导意见》（国资发〔2010〕157号）等规定，国有股东应做好混改工作中社会稳定风险的分析与评估工作。

（2）可研阶段，还应据行业数据、案例、模型等，分析市场远景与企业产业布局、发展战略的匹配度，对经济指标和社会效益等情况进行对比分析和评价，根据相关法律法规，论证项目的合理性、合规性和可操作性。

可研论证要调阅资料和实地调研相结合，自身不具备相应研究条件的，应借助行业专家或协会等第三方的力量。

2.合作方选择

企业在实施混改时，应对合作意向方开展必要的资信调查。可委托有资质的财务及法律机构对合作意向方开展全面的尽职调查，并出具具备法律效力的调查报告；可就合作方案中涉及重大疑难财务、法律问题委托有资质的财务及法律机构出具专项意见分析报告，以供决策参考。发现合作方或其高管存在不良信用记录，涉嫌欺瞒等恶意行为，可能对合作项目或国有资本造成重大损失的，应及时终止合作；在合作终止之前，应采取切实有效的措施，保护国有资产安全。

3.政务诚信

拟实施混改企业及其国有股东在与合作意向方的接洽中，应根据诚实守信原则，避免向合作意向方做出不必要的和超出权限的承诺。

4.决策审批

企业应按照法律、法规、企业章程和规章制度的相关规定，依法履行内部决策及必要的报批程序，依照管理层级分别报市、省、国务院国有资产管理部门批准。如果拟实施混改企业的资产中包含划拨土地的，还应报自然资源管理部门审批。

5.清产核资、财务审计和资产评估

混改方案获得批准后，由拟实施混改企业的国有股东或国有资产管理部门组织开展清产核资、财务审计和资产评估等工作，做到公允作价。如果有管理层拟参股的，管理人员应予回避；一般情况下还要对企业法定代表人或高管进行离任经济责任审计。

6.公开规范

企业实施混改还应做到内部公示和公开交易。尤其是公开交易环节，应按照公开、公正、公平原则，充分吸引各类社会资本进入。值得注意的是，涉及国家机密、上市公司内幕信息等特殊原因的，按照国家有关规定执行。

7.职工合法权益保障

混改方案中涉及职工安置的，职工安置方案应经职工代表大会或职工大会审议通过。涉及员工经济补偿的，按现行法律相关规定执行。

8.国有资产权益保障

制定混改企业的合同、章程等基础文件，合理设置条文条款，构建规范、顺畅的股东合作机制和争议解决机制，应明确投资者承诺，合理制定发展规划、业务指标和考核机制；明确各股东的权利和义务，明确国有股东对人事委派、投资决策、股权变动、资金使用和利润分配等重大事项的权利；在章程或者治理层面的文件中建立负面清单，明确列示在混合所有制企业不被允许的具体事项。

9.完善法人治理结构

混合所有制企业应建立健全法人治理结构，规范董事会、监事会及高级管理层的工作规则，尤其是重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资、大额资金运作等“三重一大”事项建立完善的可操作性强的议事规则。

10.最后一点，也是最为重要的工作，做好合法合规审核。由专业律师对混改各环节出具法律意见书，审批单位应对混改方案的合法合规性进行审核。

作者介绍：

马云鹤，法学博士、执业律师，辽宁同方律师事务所合伙人，原中国刑事警察学院副教授，硕士研究生导师。同时拥有大型国有企业法务工作经验，具备公安、律师双重实务经验，律师执业近20年来，长期专注于企业合规经营、竞争与反垄断法、刑事辩护领域。能够帮助企业和企业家精准、高效的识别法律风险，能够帮助企业有效制定企业合规经营体系，针对风险有效提出解决方案。

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